2025年，全国熟料产能利用率跌至48%，超过一半的水泥窑炉在"晒太阳"。行业利润从2019年1867亿元的峰值缩水至290亿元，降幅高达84.5%。2026年上半年，行业亏损面已接近八成，龙头天山股份预计亏损28亿至33.6亿元。

然而就在这片哀鸿之中，新产能仍在落地。张掖祁连山4000t/d迁建项目总投资约13.5亿元，正在筹备中；西藏朗县高争4000t/d线计划2026年12月投产；莒县中联3000t/d特种水泥线排期2026年12月底。海螺水泥更是通过产能置换将4条线的设计产能从4500t/d、5000t/d分别扩容至5750t/d、6000t/d。

一边是半数产能闲置、全行业亏损，一边是新产能不停落地。这个看似矛盾的悖论，恰恰撕开了水泥行业产能治理的深层困局。

一、产能置换"只搬家、不消灭"

产能置换政策的初衷是通过"建新拆旧"压减总量，但在实际操作中，它更像是一场产能的空间转移，而非真正的出清。正如行业分析指出的，现行规则下新建产线要用旧产能指标置换，旧指标转移到新项目后，"产能只是搬家，总量没有减少，只是优化布局，不能缩减总产能"。

更关键的是，减量置换挤掉的往往是多年闲置的无效产能水分——那些本来就不运转的"僵尸产能"被拿来做置换标的，真正在运行的产能规模并未实质性缩减。

僵尸产能复活的问题长期存在。部分停产超两年的产能本应"作废"，却摇身一变成为补充产能的置换标的。尽管现行《水泥玻璃行业产能置换实施办法》已收严规则——明确连续两年每年运转天数不足90天的水泥熟料产能不得用于置换，但政策执行中的灰色地带依然存在。

雪上加霜的是长期存在的超产问题。截至2025年底，全国水泥熟料备案产能为15.9亿吨，实际产能却超过20亿吨，两者相差超4亿吨，近四分之一的熟料产能处于"有实际生产、无备案身份"的灰色状态。

部分企业实际产能较备案产能高出20%至40%。这意味着即便名义上做了减量置换，新线投产后的实际产出可能反而高于被淘汰的旧线，减量效果被严重稀释。

不过，政策层面正在加速补漏。截至2025年底，全国近330条熟料线已补齐产能1.14亿吨，同时退出1.75亿吨，净减少0.61亿吨；全国水泥熟料生产线降至1344条，较上年减少173条。2026年一季度，退出熟料产能约2127万吨，业内预计到2026年底可将超产幅度从平均20%压缩至10%以内。

二、企业"退不起、也不愿退"，以新换旧是理性博弈

水泥生产线是典型的重资产项目，一条5000t/d线投资动辄十几亿甚至几十亿元，资产专用性极强，一旦停产拆除，巨额投入将沦为沉没成本。

对企业而言，"退出"意味着资产负债表上的直接减值，而"以新换旧"——用更高效、更低能耗、更低成本的新线替代老旧产线——至少能在萎缩的市场中抢占更大份额，把竞争对手挤出去。

这本质上是一个"囚徒困境"：每个企业都知道行业产能过剩，但每个企业都希望别人退出、自己留下。建新线就是为了在最终的出清中成为"剩者"。海螺水泥的技改扩产、中国建材的区域布局调整，遵循的都是这一逻辑。

此外，产能指标本身已成为一种可交易的稀缺资产，企业预期未来政策只会越来越严，"抢搭末班车"、提前锁定指标成为普遍心态。

三、地方政府的GDP与税收刚性依赖

一项针对中部某省六县市的调研表明，一条5000t/d熟料生产线年均贡献地方财政收入约1.8亿元，其中前三年建设及试产期即占总预期税收的42%。

2026 年 3 月关停的枣庄山水水泥 4000t/d 线，是山水集团旗下企业，此前长期是台儿庄区的重要纳税户。每一条水泥线背后都绑定着地方的就业、税收和GDP考核。

输出地政府缺乏主动推动产能退出的动力，引入地政府则对新项目趋之若鹜，地方保护主义在一定程度上削弱了产能管控政策的执行力度。

四、出清是唯一出路，但阵痛无法回避

水泥行业的困局，本质上是需求已走到"腰斩线前夜"，而供给端的调整远远没有跟上。产能利用率48%、利润缩水84.5%、亏损面近八成——这些数字已经说明，靠错峰生产、靠行业自律、靠产能置换的"数字游戏"，已经无法解决根本性的供需失衡。

六部门2025年再次强调"严禁新增产能"，2026年以来产能退出节奏也在加快。

但政策要真正落地，需要破解三重阻力：一是让产能置换从"搬家"走向"消灭"，切实压减运行中的有效产能；二是建立市场化的产能退出补偿机制，降低企业的退出壁垒；三是理顺地方财政与水泥产能的绑定关系，削弱地方保护的激励。